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金田林:城市布局与区域协调发展

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改革开放以来的高速经济增长,引领中国经济总量跻身世界前列。但我国的经济增长并非均衡地发生在不同区域,而是呈现了较为明显的区域分化格局。东部地区依托政策红利和外贸红利,形成了珠三角、长三角等一批具有世界影响力的城市群,走上了大中小城市协调发展道路,城市规模分布不断优化,有力地推动了东部地区的经济社会发展,形成了重要的国民经济增长极。与此同时,中西部地区的经济发展相对滞后,一个重要的表现是区域内部大中小城市之间发展的协调性不足,要素在城市之间难以形成高效集聚,在一定程度上阻滞了产业集聚与区域空间功能的分工。

以习近平同志为核心的党中央着力推进全面深化改革,高度重视区域发展失衡问题,创新性地提出了走新型城镇化道路的战略决策,具有十分重大的理论和实践意义。城市规模分布的优化是新型城镇化的重要内涵,大中小城市协调发展是推动区域协调发展的重要突破口,其重要意义体现在三个方面:

第一,优化城市规模分布,能够有效促进人口经济布局更加合理,驱动区域经济协同发展。人口集聚是经济集聚的基础,而经济集聚则是人口集聚的动力。优化城市规模分布,就是要按照区域资源承载力和公共服务完善配套的原则,适度合理控制特大城市和大城市的发展,加快完善中小城市的基础设施,促进基本公共服务均等化,提升中小城市的集聚能力,形成产业布局和集聚的空间优化格局,为人口经济合理化布局提供空间载体,从而驱动区域经济的协同发展。

第二,优化城市规模分布,能够有效地促进要素空间集聚效率的提升,畅通区域增长的回流机制,驱动区域经济协同发展。中西部地区城镇化发展失衡的关键在于,城市规模分布两极分化严重,首位城市规模快速扩张和中小城市相对萎缩,首位城市的快速发展并没有引致经济增长极的涓滴效应,导致区域经济增长的回流机制缺失。因此,优化城市规模分布,引导大中小城市协调发展,能够有效促进要素在城市之间依照边际收益均衡化原则进行最优布局,从而有效地提升要素的空间集聚效率,疏解大城市过度拥挤引致的环境污染、生产生活成本增加、产业竞争力不高等问题,进而畅通区域经济增长的回流机制,引致区域经济的协同发展。

第三,优化城市规模分布,能够有效地促进空间功能分工的改善,形成区域内部的新兴增长点,驱动区域经济协同发展。大城市过度扩张引致的集聚不经济效应,需要通过空间功能分工优化加以疏解。区域空间功能分工是不同城市按照资源禀赋和比较优势形成的城市空间分工格局,是不同产业和要素基于边际成本与收益法则进行的空间再集聚过程。优化城市规模分布,能够促成大城市和中小城市在不同的产业层次进行集聚,形成大城市扮演“高端服务业中心”,而中小城市扮演“生产制造中心”的空间功能分工格局,从而促进区域形成新兴集聚中心,进一步推动区域市场规模的扩张,形成区域分工深化与市场规模扩展的互动机制,驱动区域经济协同发展。

城市规模分布优化,涉及不同城市之间的定位和利益调整,牵涉到不同地方政府的利益,关系到区域经济发展模式的不断完善,不可能一蹴而就,必然是一个复杂而曲折的过程。优化城市规模分布,重点是要在处理好政府与市场的关系,疏通要素流动通道的基础上,提升中小城市的基本公共服务水平,形成有效的城市间交通网络系统。

处理好政府与市场的关系是优化城市规模分布的前提。一方面,既要规范政府行为,避免政府政策偏向导致的集聚效应扭曲,减少政府的“越位”行为,尊重市场机制在资源配置过程中的决定性作用,又要坚持政府在制度环境优化、城镇体系规划、基础设施建设、公共服务均等化等方面的主体地位,减少政府的“缺位”行为。另一方面,要处理好中央政府与地方政府、省级政府与地市政府的关系,建立财权与事权相对应的财政税收制度,减少上级政府对于特定偏好城市和地区的过度财政税收补贴,消除财政倾斜力度差异所导致的城市增长差距。

疏通要素流动通道则是为了提升要素的空间集聚效率。一方面,通过破除地方保护和市场分割在要素自由流动中的阻碍作用,可以消除体制机制对要素自由流动的束缚,降低要素流动的交易成本,促进要素布局的优化,进而提升空间集聚效率;另一方面,通过减少地方政府对大城市的制度性补贴,可以消解大城市要素集聚的扭曲效应,疏通大中小城市之间的要素流动通道,最终达到优化要素空间布局的目的。

强化中小城市基础设施建设,是为了夯实产业集聚的基础条件。加强对中小城市基础设施建设的支持力度,不断构建产业集聚的基础条件,能够促进形成区域人口空间集聚不断优化的格局。中小城市的基础设施建设,一方面应着力从交通、教育、医疗等公共资源入手,不断强化人口集聚的条件,发挥中小城市宜居适业的特色,吸引人口集中集聚;另一方面,要着重从构建产业集聚的联系机制入手,加强基础设施的共用性与差异性建设,提升公共服务质量,促成产业集聚的金融外部性向技术外部性的转换,从而形成具有创新能力的集聚中心。

构建城市体系交通运输网络,是促进形成区域空间功能分工的基础。通过建设区域交通运输网络,可以减少要素流动的交易成本。为此,一方面应加强中心城市主城区与卫星城的交通运输网络,有效疏解中心城区过度拥挤的问题,提升大城市的集聚效率,促成中心城区与卫星城之间的分工协同发展;另一方面应加强中心城市与外围城市、地级城市之间的交通运输网络,增加交通运输的节点,拓展交通网络的可能性边界,降低区域交通运输成本,加快形成空间功能分工优化的格局,从而促进区域经济的协同发展。

作者单位:西北大学经济管理学院。

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